?導讀判定某類(lèi)商品是否屬于特殊商品，的確存在著(zhù)方法論的問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，傳統的方法是從商品的流通屬性進(jìn)行判斷的。如因實(shí)行專(zhuān)賣(mài)，煙草被稱(chēng)為“特殊商品”。其他沒(méi)有實(shí)行專(zhuān)賣(mài)、沒(méi)有流通限制、沒(méi)有特殊管制的商品，往往被稱(chēng)為普通商品。然而，國際社會(huì )將食品藥品定位于“特殊商品”，并不是從商品流通屬性進(jìn)行判定的，而是從食品藥品作為健康產(chǎn)品的特定視角，或者說(shuō)，是從食品藥品的特殊風(fēng)險的角度進(jìn)行定位的。
首先，食品藥品屬于健康性消費品。健康權是最基礎、最根本、最重要的人權。在整個(gè)生命存續期間，每個(gè)人都會(huì )消費一定數量的食品藥品。隨著(zhù)社會(huì )的全面進(jìn)步，全社會(huì )對健康問(wèn)題更加關(guān)心、更加關(guān)注，食品藥品安全問(wèn)題也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品藥品屬于一次性消費品。食品藥品是不能通過(guò)消費方式對食品藥品安全性進(jìn)行驗證。因此進(jìn)入消費前，食品藥品就必須是安全，藥品還必須是有效、穩定的。再次，食品藥品屬于體驗品或者信任品。上世紀八十年代，根據消費者與廠(chǎng)商的信息不對稱(chēng)程度，經(jīng)濟學(xué)家將產(chǎn)品分為搜尋品、體驗品和信任品。在這三種商品中，生產(chǎn)者與消費者之間的信息不對稱(chēng)依次趨于嚴重，生產(chǎn)者自愿保證質(zhì)量安全的激勵因此呈現遞減，監管的需求呈遞增趨勢。食品可能屬于搜尋品、體驗品或者信任品，但藥品絕對是體驗品或者信任品。食品藥品作為特殊食品的特殊地位，決定了對食品藥品必須實(shí)施獨立監管、統一監管和專(zhuān)業(yè)監管。
從國際社會(huì )的監管實(shí)踐來(lái)看，作為“特殊商品”監管，食品藥品監管具有以下鮮明的特點(diǎn)：一是監管基礎的科學(xué)化。當代社會(huì )，食品從農田到餐桌、藥品從實(shí)驗室到醫院，面臨著(zhù)諸多生物性、化學(xué)性、物理性風(fēng)險的挑戰。這些風(fēng)險有些是天然的，有些是人為的；有些是顯性的，有些是隱性的；有些是原發(fā)的，有些是繼發(fā)或者后發(fā)的，應對這些風(fēng)險需要現代科學(xué)技術(shù)的強力支撐。新世紀以來(lái)，風(fēng)險治理理念的提出，標志著(zhù)食品藥品治理從經(jīng)驗治理到科學(xué)治理、從傳統治理到現代治理的重大轉變。這一轉變在食品藥品監管史上具有重要的轉折點(diǎn)和里程碑意義。二是監管規則的統一化。隨著(zhù)大生產(chǎn)、大流通格局的形成，食品藥品法律、標準等監管規則必須統一。而只有監管體制的統一，才能真正實(shí)現監管規則的統一。否則，政出多門(mén)、令出多頭，必然造成市場(chǎng)的割裂與封閉。三是監管手段的現代化?，F代食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復雜，許多隱性風(fēng)險都需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規范，通過(guò)檢驗檢測、監測評估、審核查驗、鑒定等專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段去識別。四是監管隊伍的職業(yè)化?，F代食品藥品監管早已不是過(guò)去簡(jiǎn)單的衛生監管或者環(huán)境監管，而是產(chǎn)品內在屬性要求的監管。沒(méi)有良好的專(zhuān)業(yè)背景和職業(yè)化經(jīng)驗積累，是難以勝任現代食品藥品監管工作的。食品藥品監管隊伍建設必須走專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的道路。五是監管視野的國際化。新世紀以來(lái)，面對食品藥品安全風(fēng)險的多發(fā)頻發(fā)，許多國家和地區都在加快監管改革步伐，建立統一權威的食品藥品監管體制，積極應對食品藥品安全新挑戰。
?科學(xué)把握個(gè)體安全
?與公共安全的關(guān)系
在個(gè)人安全或者生命安全認知階段，食品藥品安全事件往往表現為個(gè)體的、偶發(fā)的事件。此時(shí)，消費者因食品藥品消費受到損害時(shí)，往往追究的是食品藥品研制者、生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者的民事責任。甚至有時(shí)消費者認為，這種損害也可能源于自身的“過(guò)錯”，否則別人為什么沒(méi)有此遭遇。隨著(zhù)現代公共管理理論的勃興和社會(huì )責任理論的發(fā)展，在公共安全認知階段，全社會(huì )對食品藥品安全關(guān)注的焦點(diǎn)逐步使食品藥品安全事件從個(gè)體事件轉變?yōu)樯鐣?huì )事件。此時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì )、學(xué)術(shù)團體、消費者保護組織等參與監督的意識空前高漲，輿論引導、信息管理、犯罪偵查等公共安全部門(mén)的關(guān)注明顯提升。在國家安全認知和人類(lèi)安全認知階段，食品藥品安全治理的主體進(jìn)一步拓展，國家、地區，乃至國際組織等，都積極參與食品藥品安全治理。食品藥品安全問(wèn)題逐步成為區域性乃至國際性重大問(wèn)題。
新世紀以來(lái)，對食品藥品問(wèn)題的認識大體經(jīng)歷了重大的社會(huì )問(wèn)題、重大的經(jīng)濟問(wèn)題、重大的民生問(wèn)題和重大的政治問(wèn)題四個(gè)發(fā)展階段。第一階段為重大的社會(huì )問(wèn)題?！叭埂蹦谭凼录?，基本將食品藥品安全問(wèn)題定位為重大社會(huì )問(wèn)題，認為食品藥品安全事件直接關(guān)系社會(huì )和諧和社會(huì )穩定。這時(shí)政府主要是從整頓市場(chǎng)秩序的角度提出加強食品藥品安全的各項要求，如2004年國務(wù)院提出，加大整頓和規范市場(chǎng)秩序的力度，重點(diǎn)是繼續抓好直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專(zhuān)項整治。第二階段為重大的經(jīng)濟問(wèn)題?！叭埂蹦谭凼录?，將食品藥品安全問(wèn)題與調整產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級有機結合起來(lái)，力求從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎方面破解影響食品藥品安全的深層次問(wèn)題。第三階段為重大的民生問(wèn)題。如2011年國務(wù)院提出，加強社會(huì )建設和保障改善民生。完善食品安全監管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監管責任，加強監管執法，全面提高食品安全保障水平。第四階段為重大的政治問(wèn)題。十八大以后，將食品藥品安全定位重大政治問(wèn)題。如2014年提出，食品安全關(guān)系人民群眾生命健康安全，關(guān)系經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，關(guān)系著(zhù)中華民族的未來(lái)，能不能給老百姓一個(gè)滿(mǎn)意的交代，是對黨執政能力的重大考驗，必須下最大的氣力，切實(shí)抓緊抓好、抓出成效，確保老百姓“舌尖上的安全”。
關(guān)于何為綜合執法，目前尚未有統一的說(shuō)法。1996年3月17日頒布的《行政處罰法》第16條規定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)機關(guān)的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關(guān)行使。2003年8月27日頒布的《行政許可法》第25條規定，經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡(jiǎn)、統一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)機關(guān)的行政許可權。
一般認為，綜合執法，是指一個(gè)行政機關(guān)依法綜合行使多個(gè)行政機關(guān)的法定職權。從有關(guān)部門(mén)的文件要求來(lái)看，綜合執法具有以下幾個(gè)屬性：一是領(lǐng)域的綜合性。在某個(gè)特定領(lǐng)域，有多個(gè)執法主體執行多部法律，執法對象之間存在一定的競合。這一領(lǐng)域如城市管理、港口管理、運輸管理、文化管理等；二是事項的關(guān)聯(lián)性。多個(gè)部門(mén)對同一執法對象形成多個(gè)關(guān)聯(lián)關(guān)系，造成職能交叉和重疊。事實(shí)上，食品藥品監管與工商監管、質(zhì)量監督基本并不存在職能交叉或者重疊。三是根據的授權性。按照《行政許可法》第25條和《行政處罰法》第16條規定，行使相對集中行政許可權和行政處罰權必須取得法律授權，而絕不是縣市級地方政府可以自行決定。
總之，無(wú)論概念如何表述，內涵如何界定，應當看到，相對于多元監管體制而言，綜合執法體制有其進(jìn)步意義。但相對于單一監管體制或者統一監管體制而言，綜合執法體制則存在諸多弊端。有學(xué)者認為，綜合執法違背了政府機關(guān)職能法定、各司其職的基本要求，并沒(méi)有從根本上解決多頭執法的困境，只是臨時(shí)性或者過(guò)渡性安排，是一種權宜之計。研究綜合執法與體制改革問(wèn)題，有必要對政府機關(guān)的“邊界”進(jìn)行更為長(cháng)遠而深刻的思考。經(jīng)驗表明，現代社會(huì )管理不應一味追求所謂的“形而上”、“大而全”，因為政府監管也有內部管理成本問(wèn)題。
從聯(lián)合國糧農組織和世界衛生組織的相關(guān)文件可以看出，食品藥品安全實(shí)行統一執法，是對食品藥品安全多元執法、綜合執法的超越。我國的食品藥品監管已經(jīng)走過(guò)了綜合執法的階段，跨入了統一監管的新時(shí)代。將食品藥品統一監管，其本質(zhì)意義在于按照藥品嚴格監管的理念，強化對食品、化妝品等健康產(chǎn)品的嚴格監管。食品藥品監管的最大特點(diǎn)在于對產(chǎn)品全生命周期、全過(guò)程風(fēng)險的監管，這與工商、質(zhì)監部門(mén)的市場(chǎng)主體資質(zhì)、商標、廣告、標準、計量等市場(chǎng)“綜合要素”的監管有著(zhù)本質(zhì)的差別。有學(xué)者認為，食品藥品監管與市場(chǎng)監管是兩種不同屬性、不同要素、不同理念的監管。將食品藥品監管與工商監管、質(zhì)檢監管簡(jiǎn)單合一，回避監管體制改革過(guò)程中的矛盾和困難，并不是對食品藥品監管的真正強化。
食品藥品監管應當實(shí)行垂直管理體制還是分級管理體制，見(jiàn)仁見(jiàn)智。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，垂直管理體制以及分級管理體制，各有其論證的視角與方法，均有其存續的利弊與得失。多年來(lái)，監管體制改革基本上圍繞著(zhù)橫向的“統”與“分”、縱向的“收”與“放”來(lái)展開(kāi)。
應當看到，一國食品藥品監管體制的確立，深受其行政體制、經(jīng)濟體制、管理傳統、歷史文化等諸多因素的制約和影響。但無(wú)論實(shí)行哪種監管體制，不可回避的是市場(chǎng)的開(kāi)放與閉鎖、財政的包攬與分灶、責任的統享與分擔等行政管理的基本問(wèn)題。能否走出一條兼顧垂直管理與分級管理、兼顧監管體系與監管能力、兼顧城市與農村、兼顧東部與西部的第三條道路呢？
近年來(lái)，一些學(xué)者在研究現代管理體制創(chuàng )新時(shí)提出一些新理論，如分類(lèi)分級管理理論。實(shí)行分級管理體制，各級食品藥品監管事權的劃分應當清晰、明確。但嚴格說(shuō)來(lái)，目前地方各級食品藥品監管職能的劃分還比較原則、模糊，且權、責、能、效并不完全匹配。如《食品安全法》多個(gè)條款將具體監管職責確定為“縣級以上地方人民政府食品藥品監督管理部門(mén)”，但具體由哪級食品藥品監督管理部門(mén)負責并沒(méi)有具體確定。因此有必要科學(xué)劃分從中央到地方直至基層的各級食品藥品監管部門(mén)的職責，避免監管職能縱向交叉與重疊。
食品藥品監管體系包括法律體系、標準體系、風(fēng)險評估體系、注冊許可體系、審核查驗體系、監測評價(jià)體系、檢驗檢測體系、執法監督體系、應急管理體系、宣傳教育體系、投訴舉報體系、風(fēng)險交流體系等。建立體系完備、功能完善、運轉協(xié)調的食品藥品監管體系是全系統的共同責任。
從監管格局來(lái)看，中央政府部門(mén)的主要任務(wù)是制定規則、監督實(shí)施、強化指導。但食品藥品監管與其他產(chǎn)品監管不同，食品藥品屬于《行政許可法》所規定的“直接涉及國家安全、公共安全”，“直接關(guān)系人體健康、生命安全”的特殊產(chǎn)品，其上市除了需要進(jìn)行企業(yè)主體許可外，還需要進(jìn)行產(chǎn)品注冊。隨著(zhù)質(zhì)量源于設計等現代管理理念的發(fā)展，藥品監管資源將更加集中于中央政府，其目的在于集中全國的優(yōu)勢力量，從研制環(huán)節這一源頭強化產(chǎn)品全生命周期的風(fēng)險控制，這也是風(fēng)險治理、全程治理、專(zhuān)業(yè)治理、能動(dòng)治理、效能治理等理念在藥品領(lǐng)域具體而鮮活的實(shí)踐。
研究食品藥品監管能力，可以從多個(gè)視角、多個(gè)層次展開(kāi)。對立統一規律表明，只有在安全與風(fēng)險的對立中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的奧妙；只有在安全與風(fēng)險的統一中研究食品藥品安全，才能把握食品藥品安全的真諦。從風(fēng)險治理的角度來(lái)看，食品藥品監管能力主要是風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流三大能力。當前這三大能力建設，尤其是風(fēng)險交流能力建設，還存在著(zhù)嚴重的不足。當然，這里的風(fēng)險絕不僅僅是技術(shù)意義上的風(fēng)險，其還包括社會(huì )意義和政治意義上的風(fēng)險。
以《食品安全法》為例，2009年頒布的《食品安全法》規定了地方政府在食品安全方面的主要職責是：建立全程監管機制、健全責任落實(shí)機制、制定年度監管計劃、指揮突發(fā)事件應對、報告食品安全事故、開(kāi)展監管評議考核等。2015年修訂的《食品安全法》第6條進(jìn)一步規定，“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責，統一領(lǐng)導、組織、協(xié)調本行政區域的食品安全監督管理工作以及食品安全突發(fā)事件應對工作，建立健全食品安全全程監督管理工作機制和信息共享機制”。同時(shí)增加了加強監管能力建設、推進(jìn)監管資源整合、綜合治理食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)小單位、強化監管評議考核、依法開(kāi)展責任約談、加強宣傳教育等重要內容。
中央政府在食品安全方面的主要職責是：改革完善監管體制、強化高端綜合協(xié)調、建立食品安全法制、統一食品安全標準、推進(jìn)監管體系建設、加強執法監督檢查等。中央層面對食品安全監管的主要職責是理念、法制、體制、機制、方式、戰略、文化等全局性、宏觀(guān)性、戰略性問(wèn)題的謀篇布局，因為這些建設更帶有基礎性、根本性和方向性。
我國是世界食品藥品生產(chǎn)消費大國。解決好老百姓最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的食品藥品安全問(wèn)題是最大的政治。從世界的角度來(lái)看，作為食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費大國，我國食品藥品監管體制改革具有一定的探索性和示范性意義。
解決“中國的問(wèn)題”，需要“世界的眼光”；“世界的眼光”，需要聚焦于“中國的問(wèn)題”。研究我國食品藥品監管體制改革，需要把我國的國情與世界的趨勢有機地結合起來(lái)，需要把握定勢、堅守定位、夯實(shí)定力，按照以下目標和要求，堅定不移地深化改革：
一是科學(xué)性。食品藥品監管有其內在的科學(xué)規律性，獨立監管、統一監管和專(zhuān)業(yè)監管，是國際社會(huì )多年探索實(shí)踐所積累的寶貴經(jīng)驗。食品藥品監管體制改革應當始終堅持以人民利益為中心的原則，尊重科學(xué)規律，傾聽(tīng)人民呼喚，順應時(shí)代潮流。
二是獨立性。我國是個(gè)人口眾多的發(fā)展中大國，解決百姓的飲食用藥安全問(wèn)題是一項重大的政治任務(wù)。應當看到，當前我國食品藥品安全問(wèn)題的嚴重性、復雜性、廣泛性、長(cháng)期性和艱巨性，在當今世界是少有的。因此，解決我國的食品藥品安全問(wèn)題，需要更大的智慧和力量。小國的食品藥品監管體制，可以并合在或者附屬于其他部門(mén)，但大國的食品藥品監管體制必須保持其獨立性。這是加強食品藥品監管工作的基礎和前提。研究我國食品藥品監管體制改革，須臾不可忘記，這是大國的食品藥品監管體制改革。
三是成熟性。新世紀以來(lái)，我國對食品藥品監管體制已多次進(jìn)行改革，垂直管理體制、分級管理體制、食品藥品合一體制、食品藥品分立體制都曾探索過(guò)。經(jīng)驗與教訓啟示，在食品藥品監管體制改革上，不應走“湊拼盤(pán)”、“翻燒餅”這種“簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”的老路子。黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會(huì )，要堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀(guān)念和體制機制弊端，構建系統完備、科學(xué)規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。實(shí)現食品藥品監管體制的成熟定型，時(shí)間十分緊迫、任務(wù)十分艱巨，需要付出巨大的努力。
